| 吴国升书记在全区农村综合改革工作会议上的讲话（摘要） |
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| 发布日期:2006年05月15日 |
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（2006年4月28日）
同志们：
这次全区农村综合改革会议是一次非常重要的会议，省委、市委非常重视此项工作。去年，省里在全省4个县、市进行了的农村综合改革工作试点；今年3月，省委、省政府在试点工作的基础上，对全省面上的农村综合改革工作进行了全面部署。去年11月，市里结合乡镇区划调整工作，在省级试点开化县召开了农村综合改革工作现场会，其主要目的是希望我市在农村综合改革工作能走在全省的前列。这次农村综合改革共涉及五大改革，是多年来又一次力度较大的改革，我区现在乡镇区划调整工作已经完成；其余四项改革，省里要求在年内取得明显阶段性成效，市委、市政府要求在6月底基本告一段落，除化解债务以外，其他都要到位。这项工作时间非常紧，市委、市政府的要求也非常高，市里还将专门组成督查组对各县（市、区）完成情况进行督查。对于此项改革，区委、区政府高度重视，也十分慎重，区委常委会、区政府常务会多次进行研究，制定了实施意见和相关配套政策，会后将以文件形式下发。刚才，徐建华同志传达了全省、全市农村综合改革工作会议精神；朱建华同志对下一步的农村综合改革工作进行了具体部署，讲得很详尽，要求也很明确，希望各级各部门认真抓好工作落实。下面，我再强调三点意见：
一、深化认识，增强责任
农村的每一次改革，都是解放和发展农村生产力的重要力量。这次农村综合改革，是在上一轮农村税费改革基础上开展的一次综合改革，对于进一步激发我区农村发展活力，巩固农村税费改革成果，调整农村生产关系，加快城乡统筹，构建和谐社会，必将产生积极的影响。
1、推进农村综合改革，是统筹城乡发展的强大动力。推进城乡统筹发展，关键是要变革和创新乡镇管理体制，充分释放和激发乡镇的发展活力。从省内外一些农村综合改革先行地区的实践看，通过改革，较好地改变了过去长期存在的体制性束缚和机制性障碍，乡镇经济社会发展普遍呈现出生机勃勃的良好态势。这些地区的成功实践告诉我们，改革是推进城乡统筹发展的内在要求，是实现乡镇经济社会跨越式发展的必然选择。只有通过改革，才能解决发展动力不足的问题，才能在新一轮经济发展大潮中，赢得先机、争得主动；才能更好地整合城乡行政资源、人力资源、社会资源，增强运行活力，强化服务功能；才能更好地调动和发挥各方面的积极性，全面提升社会事业的发展水平。
2、推进农村综合改革，是转变乡镇政府职能的根本途径。在计划经济时期，乡镇政府是“全能政府”、“指挥型政府”，其职能“无所不包”。可以说，是个“无限政府”，表现在行政指挥的作风和直接管理的方法，乡镇机构设置十分繁杂，人员配备庞大。随着经济社会发展和农村税费改革深入推进，乡镇的这种状况和新时期“三农”工作新的要求已不相适应。特别是职能没有得到根本转变、富余人员较多、行政成本过高、办事效率低下等等，这些问题正是这次农村综合改革必须着力解决的问题。要切实解决这些突出问题，必须按照现阶段经济社会发展的内在规律和“三农”工作的现实要求，实施农村综合改革，对乡镇（街道）的内设机构、事业单位进行全面调整，对乡镇（街道）及其内设机构的职能进行重新定位。只有这样，才能进一步精简机构、缩减人员，节省财政开支、缓解收支压力，从而集中有限财力办大事、求发展；才能进一步明确市场经济条件下，乡镇政府该做什么、能做什么的问题，从根本上转变职能，改进服务，进一步做好新时期的“三农”工作。
3、推进农村综合改革，是构建和谐社会的现实需要。当前，我区正处在发展的关键时刻，既面临难得的发展机遇期，也面临复杂的矛盾多发期。特别是农村，影响发展和稳定的一些矛盾和问题依然存在，如：公共财政对农村的投入相对不足，农村基础设施和公益事业投入缺乏稳定的渠道，城乡社会保障、社会救助体系还不够健全；农村自身发展活力不强，乡、村两级都还存在一定的债务，需要逐年进行化解，特别是村级集体收入普遍不高，村级组织运转困难；农民增收缓慢，生活仍处于较低层次的小康水平，教育、医疗等方面的支出负担仍然较重，等等。因此，必须加快推进农村综合改革，不断完善和落实农村各项政策，着力化解各类社会矛盾，努力促进社会和谐。
总之，农村综合改革工作是农村税费改革的深化和提升，是农村基层行政管理体制改革的推进和完善，是实现农村经济社会加快发展的有效动力，事关农民增收、农业增效、农村发展和农村稳定。各级各部门一定要深刻认识这次改革的重要性和现实意义，增强改革的积极性和主动性，切实把这次改革的各项任务落到实处。
二、明确目标，突出重点
这次农村综合改革，涉及范围广、内容多、任务重。必须明确目标，突出重点，把握关键，务求实效。概括起来讲，要通过这次农村综合改革，实现四个方面的目标。
1、转变职能。就是要通过深化乡镇（街道）机构改革，转变政府职能，建立精干高效的乡镇（街道）行政管理体制。一是要明确定位。改革后，乡镇（街道）重点履行的职能主要是“一个贯彻、二项服务、三大管理”。“一个贯彻”，即抓好党和政府的路线、方针、政策以及上级有关决定的贯彻落实。“二项服务”，即为推动区域经济发展提供服务、为农村社会事业和公共事业发展服务。“三大管理”，即加强社会事务管理、加强社会治安综合管理、加强基层组织管理。要通过明确职能定位，进一步理顺乡镇（街道）权责关系，按照“重心下移、能放则放”的原则，对农村层面发生频繁、直接面对基层百姓、区级部门看不见、管不了的事项，原则上都要下放给乡镇（街道），有的要共同管理。要通过改革，以适当的方式赋予乡镇政府行使安全生产、规划建设、土地管理、人口计生等方面的监督管理职能，以及部分必要的行政处罚权，切实解决乡镇工作中权责不一致的问题。省农村综合改革工作会议出台的文件中，也对此作出了要求，等省里进一步明确以后，我们再作具体部署。二是要适度精简。乡镇（街道）内设机构设置要科学化，这直接关系到乡镇（街道）工作效率的高低。从我区目前来看，乡镇（街道）内设站所众多、职能不明、管理不顺、权责不统一等问题依然存在。这次改革，根据乡镇（街道）职能的需要，我们将乡镇（街道）内设机构统一设置为“四办两中心”，为减少领导职数，“四办两中心”的主要负责人由党政班子成员兼任。同时，根据新的内设机构，按照适度的原则，采取转岗、离岗退养、提前退休、自谋职业等途径，妥善分流安置富余人员。三是要提高效率。提高政府效能，是转变政府职能的目的所在。要进一步优化乡镇（街道）服务机制，按照公开、高效、便民的原则，统一设置办事中心，实行“窗口”集中办公，构筑方便群众、服务群众的新机制；抓好区、乡二级行政服务中心、农技110服务中心互联互通，实现上下联网、上下联动，构筑服务“三农”新平台。
2、完善机制。主要是深化三项体制改革：一是要深化区乡财政管理体制改革。按照建立公共财政框架目标和事权与财权相对应的要求，立足乡镇职能定位，进一步完善区对乡镇财政管理体制。根据乡镇经济发展水平、财政收支规模等，合理划分乡镇类型，区别对待，分类指导。由乡镇改为街道办事处，原则上作为派出机构，实行部门预算管理；适时在乡镇推行“乡财区管乡用”的财政管理方式，进一步明确双方的责任和义务。二是要深化农村教育管理体制改革。进一步完善“以区为主、分级管理”的农村义务教育管理体制，明确区、乡镇（街道）、村三级的管理职能，形成合力抓好农村义务教育的有效机制，促进城乡教育均衡发展。要保障经费，按照“保工资、保运转、保平安、促发展”的要求，保障义务教育经费“三个增长”，加大对农村义务教育投入。要优化布局，继续加大中小学校布局调整力度，合理配置教育资源。三是要深化农村公共卫生体制改革。加大农村公共卫生投入，建立公共卫生服务和农民健康体检专项资金，健全区、乡、村三级公共卫生服务网络。按照“做强中心卫生院，搞活乡卫生院、改制卫生院分院”的思路，深化农村卫生院改革，整合农村卫生资源，提高公共卫生服务水平。
3、化解债务。就是要通过加强乡村债务管理，制止新债，消化旧债。乡村债务是长期积累形成的，这一问题必须引起高度重视。我区2005年底全区乡镇总债务是4900多万元，村级债务有1.56亿元。虽然总量不大，但是由于我们的偿债能力较差，所以要解决这一问题，压力也不小。而且这只是帐面反映的数字，实际当中恐怕还要高。因此，我们要通过这次改革，在严防新债产生的同时，按照“分级分类承担、责权利和借用还相统一”的原则，坚持明确责任，分类处理，制订切实可行的还债计划，用5年左右的时间，基本化解乡镇债务和2005年底以前村集体承担的债务。各乡镇、村都要按照政策要求，落实偿债责任和计划，制定具体措施，坚决制止新债，逐步化解旧债。我这里要特别强调，对于债务问题，我们必须要有正确理解，控制债务的发生，不是抑制发展，而是要正确处理好发展与负债的关系，关键是要把债务控制在可控的范围之内，绝不能让债务成为前任的政绩，后任的包袱。我们讲的“控”，是积极地“控”，不能因为要防止债务的产生，就不干事情，不办事业，那是与改革的初衷相违背的。债务当中，有些是建设性债务，有些是开发性债务，在偿还能力不足的情况下，要严格控制建设性债务的发生；但开发性的债务有所不同，如在集镇开发、工业发展等方面，前期必然是要负债的，同时也有赢利的一面，有偿还债务的能力，所以这种负债是难以避免的。所以说，关键是要加强债务的管理，把债务控制在可控范围之内。
4、确保运转。就是要通过建立村级运转保障机制，确保村级组织正常运转。从总体上看，我区村级集体经济都比较薄弱，而且很不平衡，有的村集体资产上亿元，有的村集体年收入不上万元，村集体年收入在5万元以下的村占了相当的比例，经济困难村的干部有的已几年没有拿到工资，这种状况已严重影响了村级组织的正常运转，必须着力加以解决。这次改革，着重是要围绕“强化一个核心、建立两个机制、落实两条措施”的目标，建章立制，确保村级组织正常运转。强化一个核心：就是贯彻落实《浙江省村级组织工作规则》，深化民主法治村建设，全面推行“五步工作法”，健全和完善村级党组织领导的村民自治机制。建立两个机制：一是村级组织运转保障机制。从今年开始，我区已经实施了村主职干部养老保障制度，这次改革，区、乡都要建立财政专项补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支，各乡镇（街道）要结合实际，制定具体的办法措施，确保村级组织正常运转所需经费。二是民主监督管理机制。民主监督也是民主自治的题中应有之义。从我区当前的不稳定因素来分析，农村群众对村级财务的反映还是比较多的，有的村在兴办公共事业的时候，得不到群众的支持和理解，群众总觉得不放心。因此，要坚决执行有关村务公开制度，接受群众的监督，让群众放心。对兴办村级公益事业的，要推行“一事一议”的办法筹资筹劳，切实取得群众对村级组织的信任。对于集资筹劳问题，关键就是公开。我们不能一提集资筹劳就和增加农民负担联系在一起，如果所办的事业有利于民、服务于民，并经过规范程序，搞一点集资筹劳，还是必要的。比如在新农村建设当中，政府出台了很多的补助政策，企业也主动参与进来，作为直接受益的农民，也出点钱、出点力，也是未尝不可的。在农村里，要广泛开展志愿者活动，有些工作可以通过志愿者去落实，不需要都由政府来包办。落实两条措施：一是要对如何壮大村级集体经济这个问题进行深入研究。人大、政协在这方面要先行动起来，着重就如何通过政策引导、扶持，把村级集体经济做强做大开展深入调研，为党委、政府决策提供可靠依据。二是要加强对降低村级行政运行成本的探索。比如，对规模偏小的村进行适当撤并，就是降低行政成本的好办法。总地来说，希望乡镇在这次农村综合改革当中，要有创新精神，要因地制宜推进改革。
三、明确职责，狠抓落实
目前，我区农村综合改革的任务已经明确，各级各部门要根据区委、区政府的部署，明确工作职责，整合各方力量，狠抓工作落实。
1、明确工作职责。农村综合改革是一项综合性、全局性、政策性很强的工作，也是一项系统性的工程，需要明确职责，形成合力，扎实推进。区农村综合改革工作领导小组要加强全区农村综合改革的组织协调、督查指导工作；区级领导要根据各自的联系片和乡镇，帮助指导工作，及时协调解决改革推进中遇到的困难、矛盾和问题；各乡镇（街道）要加强组织领导，一把手要切实履行第一责任人的职责；区机关各部门要认真做好本部门承担的指导、协调和组织工作，特别是组织、人事、财政、教育、农业等牵头单位要切实负起责任，形成合力，扎实推进。
2、做细思想政治工作。乡镇（街道）既是这次改革的主体，又是改革的对象。在改革中涉及乡镇（街道）机构精简和人员分流，涉及利益调整、人员地位变化等现实问题，矛盾错综复杂，一些干部职工的思想情绪也可能产生波动。因此，各乡镇（街道），特别是“一把手”要把做深做细思想政治工作放在十分突出的位置，高度关注改革期间的稳定工作，及时掌握干部职工的思想动态，认真做好思想疏导和解释工作。要密切关注社会舆论动态，准确把握干部、群众的思想脉搏，及时分析新情况、新问题，积极应对各种挑战，及时果断地解决好、处理好改革中可能出现的各种问题，确保改革平稳推进。同时，要向广大农民群众做好改革的宣传工作，让农民群众了解改革、理解改革、支持改革。各新闻单位要加大农村综合改革工作的宣传力度，广泛深入地宣传改革的内容和意义，营造良好的舆论氛围。
3、严明改革纪律。推进农村综合改革是一项十分严肃的政治任务，党员干部必须讲党性、讲原则，识大体、顾大局，在思想上、言论上、行动上与区委、区政府保持高度一致，正确处理个人利益和改革大局的关系。改革期间，所有乡镇（街道）机关工作人员必须坚守岗位、恪尽职守，切实履行好本职工作，对群众需要办理的事项，要认真、及时办理，不能以改革为借口，推诿扯皮，拖延不办。各乡镇（街道）、部门要严格执行农村综合改革各项政策，在各个工作环节中都要坚持公正、公平、公开，坚持阳光操作，严格执行民主集中制原则，坚持集体讨论决定。要坚决贯彻区委、区政府的决策部署，做到令行禁止、雷厉风行，绝不允许各行其是、敷衍塞责。要及时处置和化解影响稳定的苗头性问题，确保改革平稳推进。
4、做到“两不误、两促进”。推进农村综合改革的最终目的是为了推动经济社会快速协调发展，是为了促进社会主义新农村建设。在实践中，必须正确处理好改革、发展、稳定的关系，在扎实推进农村综合改革的同时，要咬紧发展不放松，做到通盘考虑、统筹兼顾、合理安排。当前各方面工作都十分繁重，尤其是招商引资和项目推进工作任务重、难度大，各乡镇（街道）、部门要坚持统筹兼顾，在确保如期完成农村综合改革各项任务的同时，确保完成和超额完成全年经济和社会发展的各项目标任务。要坚持两手抓，一手抓改革，一手抓发展，既不能脱离中心工作专搞改革，又不能以中心工作繁忙而降低改革工作的要求；既要认真完成好改革任务，又要确保各项工作齐头并进，不折不扣地完成区委、区政府确定的全年目标任务，从而实现农村综合改革工作与各项中心工作“两不误、两促进”。
当前，特别是要抓紧抓好以下几项重要工作：一是要抓好招商引资、项目推进工作。增强发展后劲、挖掘发展潜力，主要还是靠招商引资和项目推进，这项工作任何时候都不能动摇。现在市、区财政分成的体制已经基本明确，但我们不能消极依靠市里的发展来带动自身的发展，千万不能放松招商和项目推进。二是要加快新农村建设步伐。主要有四个方面：①抓好两条景观带、三个集镇、十个环境优美村和一批特色村的建设。景观带建设中，石梁—七里沿线外墙粉刷是重点，这项工作省、市都很重视，支持的力度也很大，七里和石梁两个乡镇要把这项工作做好；航埠、石梁、石室三个集镇要加快集镇建设改造的步伐，新农村建设首先要把集镇的形象树立起来；同时，要抓好环境优美村和特色村的建设。②按照市里部署和有关要求，切实抓好垃圾集中收集处理、千万农民饮用水工程、教育四项工程等工作的落实。③推进农业产业化和新型农民的培训。要通过农业产业化促进生产发展。特别是要抓好柑桔品质提升工程，积极推广“三疏二改”技术，提高农业的组织化程度，积极推进柑桔的规模生产和规模经营，真正让农民从土地上解放出来。如华墅乡刘畈村的柑桔合作社，就是一个很好的做法，要认真加强总结推广。要通过新型农民培训，促进农民增收。新型农民的培训，重点是农村新生劳动力，就是初、高中毕业未能继续就学的青少年。④加强农村精神文明和民主法制建设。一方面抓“五五普法”工作。通过普法教育，切实增强群众的法制观念和法律意识。另一方面抓农村青少年教育。当前城区社会治安案件当中，以青少年犯罪居多，其中又以农村青少年为主，城区的青少年涉案比例很小。花园、石梁、姜家山等城郊乡镇、街道，尤其要注重青少年的教育。农村青少年的教育抓好了，不仅可以有效地降低犯罪率，还可以有效的提高农村的文明程度。三是要加强税收征管工作。一季度，我区各项工作开局良好，但税收工作还不尽如人意，财政收入增长为近年来最低。各乡镇、街道要加强税收的征管，盯牢不放。四是要重视安全生产的问题。①做好防汛工作。当前已进入汛期，要高度关注汛情变化，特别要加强病险水库和河道的管理。②做好“五一”长假的安全防范工作。“五一”期间，要高度重视社会安全和企业安全生产的工作，特别是交通、卫生、防火、防盗等。③加强信访工作。信访工作涉及社会稳定，一季度总体情况良好，但也还存在一些突出问题，希望各乡镇、街道要切实承担起责任，对已经冒出来的信访问题，要逐个加以化解。总之，当前最重要的就是安下心来，集中精力抓好工作落实。由于上半年工作任务较重，因此，原则上要求各乡镇（街道）、各部门（单位）上半年不要组织外出考察等活动。
同志们，农村综合改革工作，是一项事关全局的大事，时间十分紧迫，任务十分艰巨，责任十分重大。但不管困难有多大，改革的决心和信心不能动摇，改革的时机不能错过，改革的责任不能推卸。我们要以高度负责的态度、积极进取的精神和扎实过硬的作风，强力推进农村综合改革，为构建农村基层工作新机制，加快建设社会主义新农村做出更大的贡献！
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