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| 发布日期:2006年05月09日 |
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（二○○六年四月二十八日）
这次会议，是区委、区政府决定召开的一次非常重要的会议。会议的主要任务是，贯彻落实省、市农村综合改革工作会议精神，简要回顾前一阶段我区农村综合改革工作情况，进一步推进我区农村综合改革工作。下面我先讲三点意见：
一、肯定成绩，进一步增强农村综合改革的信心和决心
我区农村综合改革工作目前经历了两个阶段：第一阶段，全面启动阶段，自去年11月份我市在全省率先全面推进农村综合改革工作以来，我区借鉴开化县试点经验，注重结合我区实际，启动改革的各项工作。第二阶段，加快推进阶段，自4月4日全市农村综合改革工作会议之后，我区迅速行动，认真贯彻，建立了区农村综合改革工作领导小组，初步形成了《柯城区农村综合改革实施意见》等系列配套文件。区政府先后召开了2次政府常务会议、2次区长办公会议，研究农村综合改革相关配套政策及下步工作部署，区委常委会也专门听取了汇报，作了专门部署。应该说，前两阶段，各有关部门工作扎实、措施有力，取得了阶段性成效（概括起来有五个方面）。
（一）形成了比较完善的工作体系。区委、区政府建立了以吴国升书记为组长的农村综合改革领导小组，各乡镇（街道）也抽调精干力量，着手建立相应领导机构和工作机构，并按照区委、区政府统一部署，积极行动，及时对农村管理体制改革工作进行专题研究，为推进改革提供了强有力的组织保障和力量保证。同时，各职能部门各司其职，协同配合，形成了齐抓共管、合力推进的良好工作势头。
（二）顺利完成了乡镇(街道)行政区划调整。按照在2005年底前完成新一轮乡镇行政区划调整的要求，民政、规划等相关部门集中力量，集中精力，广泛调研，各乡镇街深入细致地做好群众工作，及时化解矛盾，确保了整个调整工作的平稳有序推进，如期完成了调整任务。全区乡镇(街道)建制数由2镇11乡5街道调整为2镇8乡7街道，优化了行政区域，合理配置了资源，为下一步深入推进打下了良好基础。
（三）稳步推进乡镇（街道）机构改革。按照“转职能、定机构、强活力”的基本要求，实施乡镇街机构改革。1、定机构方面，按照精简、统一的原则，乡镇(街道)统一设置“四办三中心”（“四办”即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事业办公室、社会治安综合治理办公室4个内设机构；“三中心”即社会治安综合治理工作中心、社会事业服务中心、农业综合服务中心。）2、定职能方面，一是明确乡镇管理权限；二是落实乡镇的人事管理权；三是加强乡镇考核工作的管理；四是健全乡镇内部运行机制。3、定人员编制方面，按适度精简的原则，乡镇行政编制由原来的190名精简为183名，事业编制核定为107名；街道行政和事业编制分别核定为95名和43名。同时，组织开展竞争上岗和人员分流工作，共办理离岗退养17人，竞争上岗分流3人。
（四）深入开展了农村教育管理体制改革。一是进一步落实了农村义务教育“以区为主”的管理体制。建立了新的农村义务教育经费保障机制，农村中小学教师工资由区级财政统一发放，同时切实保证学校公用经费需要。在此基础上，适当增加了对职业教育、农民培训和扫盲教育的经费投入。二是积极推进城乡教育均衡发展。在进一步完善中小学布局调整的基础上，全力推进农村教育“四项工程”建设。（1）“农村中小学家庭经济困难学生资助扩面工程”。截止2005年9月，全区基础教育阶段免费入学总人数共计3771人，减免入学费用68.52万元，义务教育阶段资助比例9.66%。（2）“农村中小学教师素质提升工程”。区财政拨出专项经费，将全区现有2000多名中小学教师全部列入了素质提升工程。（3）“农村中小学食宿改造工程”。全区计划投入580万元，改造农村中小学食堂寝室6926平方米；目前已投入420万元，完成改造工程2949平方米，在建工程3977平方米。（4）“农村中小学爱心营养餐工程”。全区享受“爱心营养餐工程”学生数3213人，资助资金达32.13万元，义务教育阶段资助比例为8.36%。
（五）研究制定了债务管理细则。按照《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》精神，我区在认真开展债务核查，摸清债权债务底数的基础上，区政府常务会议审议通过《衢州市柯城区债务管理实施细则》，并规定：今后对违反规定造成新的债务的责任人，要依法依纪处理。
（六）加强了基层组织建设。按照“确保村级组织正常运转”的要求，我区从组织建设、民主管理、经费保障等多方面入手，进一步强化了村级组织的凝聚力和战斗力。村级组织换届选举工作基本完成。“四民主两公开”（“四民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，“两公开”即村务公开、财务公开）制度进一步健全。村干部待遇保障制度和经济薄弱村补助制度进一步落实，经济薄弱村办公场所建设进展顺利。
从总体上看，各乡镇街、各有关部门在推进改革中做了大量工作，积累了许多好的经验和做法，这些探索和实践，既符合上级要求，又切合柯城实际，更符合广大农村群众的意愿，为下一步深化改革奠定了基础。但也要看到，这些成绩仅仅是初步的，离农村综合改革的要求还有较大差距，还存在着一些不容忽视的问题：一是区乡两级债务还比较重。截止2004年底，全区负债总额37077万元，其中：区属各部门债务30362万元，乡镇(街道)债务6715万元。形成负债的原因，主要是公共设施建设投入和学校基本建设欠款等。二是改革各项工作推进不够平衡。农村综合改革的各项具体工作，有些进展顺利，有些比较迟缓，有些虽已启动，但还有待于进一步深化，巩固完善提高的任务还很艰巨。三是工作机制不够健全。农村综合改革工作综合性强、牵涉面广，需要各级各部门的通力协作、密切配合。但从前一阶段的工作情况看，农村综合改革工作的定期交流反馈制度、督查制度还不够健全，部门之间需要进一步加强交流沟通，调研指导、协调服务还要进一步增强合力，这些问题既有认识的因素，也有部门职能交叉的因素，还有程度不同的部门利益的影响，等等。这些问题，都是改革过程中或工作层面的问题，只要各级领导重视，都是可以得到有效解决的。为此，我们要进一步统一思想，提高认识，深入贯彻省、市农村综合改革工作会议精神，扎实推进农村综合改革各项工作，为推进社会主义新农村建设提供体制机制保障，促进我区经济社会又快又好发展。
二、突出重点，加快推进农村综合改革各项工作
我区农村综合改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为目标，突出体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，着力探索新形势下农村工作新机制新方法，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾和问题，促进农村经济社会全面进步，加快推进全面小康社会建设。按照省、市农村综合改革工作会议要求，这次农村综合改革的总体思路是“三个着眼于”。着眼于城乡统筹，不是满足于农民减负、防止农民负担反弹，而是立足高起点高标准，促进新农村的更快更好发展；着眼于政府职能转变，不是停留在精简、节支上，而是着重解决乡镇职能转变和权责一致问题；着眼于制度创新，不是简单地就事论事，而是要作出方向性、系统性的制度安排，有计划、有重点地推进到位。
农村综合改革的基本原则是（五个坚持）：1、坚持精简效能，促进管理服务高效；2、坚持分类指导，根据乡镇条件不同的客观实际，不搞“一刀切”；3、坚持稳步推进，保证改革规范、有序和社会稳定；4、坚持开拓创新，促进农村管理体制、机制新突破；5、坚持服务为先，努力在服务“三农”上有新进展。
我们要正确把握市委市政府提出的总体要求，结合柯城实际，在巩固前一阶段工作成果的基础上，突出重点环节，精益求精，探索创新，加快推进改革的各项工作。
（一）以转变政府职能为重点，深化乡镇街机构改革。乡镇行政区划调整到位后，重点要放在完善发展规划、理顺权责关系、精简机构人员、激发干部活力等方面，真正把乡镇政府的职能转移到加强规划政策引导、提供公共服务、营造发展环境和维护社会稳定上来，加快建设有限型、服务型、法治型政府。
一要进一步理顺乡镇权责关系。按照“重心下移、能放则放”的原则，对农村层面发生频繁、直接面对基层百姓、区级部门看不见、管不了的事项，原则上都要下放给乡镇。要通过改革，以适当的方式赋予乡镇政府行使安全生产、规划建设、公共卫生、环境保护、人口计生、市场监管、劳动保障等方面的监督管理职能，以及部分必要的行政处罚权，切实解决乡镇工作中权责不一致的问题。当然各乡镇具体情况不同，乡镇之间也存在差异，具体委托授权要依法依规，因地制宜，不能搞一刀切，要坚持成熟一项实施一项。授权后，还要加强对派驻乡镇机构的监督和协调，防止出现新的权责不统一现象。对无法授权或委托乡镇行政执法的，要按照“有权必有责”的要求，明确区与乡镇两级的执法责任，建立健全评价评议机制。
二要进一步规范乡镇机构设置。乡镇党政机关设置上原则上定为“四办三中心”，中心镇可增设一个，即集镇建设办公室。街道参照乡镇的设置。乡镇事业单位要围绕强化服务这个功能，积极探索公益性职能的有效实现形式，按照“以钱养事”的原则，逐步剥离经营性服务，采取“化钱买服务”的方式，探索建立经营性农技服务体系，积极培育社会中介服务机构。
三要进一步精减人员编制和领导职数。坚持只减不增,继续控制人员编制。乡镇行政区划调整后，要按照“精简、统一、效能”的原则和因事设机构、整合设机构、因岗定人员的要求，努力精减机构人员，降低乡镇行政运行成本。一方面，要坚持“提倡交叉兼职、减少领导职数、但不搞完全党政合一”的原则，采取逐步到位的办法，乡镇党委、政府领导职数一般控制在7—9名。另一方面，对富余人员要以自愿为原则，采取清退安置一批、退休退养一批、自谋职业一批、转岗转制一批、学习培训一批、下派任职一批等“六个一批”的途径进行合理分流，要尽可能把人员安排到社会治安综合治理、环保、规划和农技推广等农村急需的岗位上，增强一线工作力量。
四要进一步激发基层干部活力。要着眼于解决乡镇机关干部“苦乐不均、职责不明、工作缺位”的问题，创新管理办法，提倡一人多岗、一岗多人，通过全员岗位管理，切实做到“人人有事干、事事有人做”，实现“人事相宜、责任到位、管理科学、运转协调”。要通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，调动乡镇干部学习、工作的积极性，激发广大基层干部活力。
（二）以均衡发展为重点，深化农村教育管理体制改革。近年来，我区一直坚持教育优先发展战略，高度重视农村教育工作，并于去年获得了省级教育强区的称号，但城乡教育发展仍不平衡，与农村发展的要求相比、与广大农民的期望相比、与社会的呼声相比，还有不少差距。下一步重点要在优化教育资源配置、落实经费保障机制、深化农村教育“四项工程”等方面加大力度，促进城乡教育均衡发展，高标准、高质量普及15年教育。
一要进一步优化教育资源配置。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中”的原则，进一步完善中小学校布局调整。继续实施“名师资源共享工程”，实行“城镇支援农村、强校支援弱校、近郊支援边远”的帮扶交流制度，努力扩大城镇优质教育资源的覆盖面。加快培养乡村学校名优校长和教师两支队伍，提高教师队伍的整体素质，使农村孩子能够接受良好教育。
二要继续加大教育经费投入。经过前阶段的改革，我区“以区为主”的农村义务教育管理体制基本建立，经费投入稳步增长。下步区政府将围绕“两个确保”即：确保农村义务教育阶段学校生均公用经费不低于省定标准，确保教育经费“三个增长”、“两个提高”，增加对义务教育的投入，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，区教育主管部门编制本部门预算时要向农村倾斜，乡镇政府要承担相应的责任，努力改善农村中小学办学条件。同时，还要加大对职业教育、农民培训和扫盲教育的经费投入。
三要深化农村教育“四项工程”。近年来，省委省政府对农村教育高度重视，经费投入大幅增加，我们要抓住机遇，进一步加大工作力度，不断深化农村教育“四项工程”，努力改善农村教育条件，提高农村教育发展水平。
四要加快发展农村职业教育。要把发展农村职业教育作为深化农村教育改革的重要内容来抓，进一步整合职业教育资源，加强培训基地建设，鼓励校企联姻，以农村后备劳动力为培训重点，大力发展农村职业教育，为推进工业化、建设新农村提供有力的人才和智力支持。
同时要十分重视发展学前教育，加快乡镇中心幼儿园建设，提高幼儿教育的普及程度和办学水平。
（三）以公共财政框架为重点，深化乡镇财政体制改革。当前，我区乡镇财政主要面临财政综合实力不强、支出结构不尽合理、管理难到位等问题。下一步重点要按照建立公共财政框架目标，从事权与财权相对应要求出发，根据新一轮财政体制，进一步完善区乡财政体制。
一是优化支出结构。坚持以收定支、收支平衡，规范“人头费”，特别是要规范乡镇行政事业人员工资奖金，防止盲目攀比；确保农村社会保障、公共服务经费，防范支出风险；适度进行基础设施建设，避免举债搞建设。
二是试行“乡财区管乡用”。建立区对乡财政预算的预审机制，乡财政预算编制和调整方案，在按法定程序报乡人民代表大会审议前，须报区财政局审核。若是乡级财政性资金建设项目，还须按项目审批程序报批。健全乡财政收支执行情况报告制度，严格区有关部门对乡级财政执行情况的日常业务指导、财政监督及审计，规范乡镇财政的支出项目和支出范围，提高依法理财、科学理财的能力。加强乡级财政内部管理，严格执行政府采购和工程招投标制度，规范财政资金拨付。
三要完善区、乡镇（街道）财政体制。根据市区新一轮财政体制要求，进一步完善我区乡镇（街道）的财政体制，充分调动乡镇（街道）依法理财、组织收入的积极性。
（四）以清欠工作为重点，努力化解乡镇债务。乡镇债务形成时间长，原因复杂，化解难度很大。如果解决不好，势必严重影响农村发展和社会稳定。对此，必须确立“搞建设是政绩，化解债务也政绩”的思想，千方百计做好乡镇债务化解工作。着重抓好“化旧控新”两个方面：
一方面要积极消化旧债。按照“分级分类承担、责权利和借用还相统一”的原则，明确责任，先易后难，依法依规，分类处理，制订切实可行的还债计划，力争五年内清理完成历史性债务。当前，要进一步摸清乡镇（街道）债务底细，尽快出台《柯城区化解乡镇（街道）债务工作实施方案》。
另一方面要严格控制新债。坚决从源头控制乡镇债务，把制止新债作为一项政治纪律，凡违反规定发生新债的，按“谁签字、谁负责”的原则，由签字人和乡镇主要领导负责偿还，并给予严肃处理。要把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容，实行追踪问责制。今后乡镇政府要按照市长孙建国同志在市农村综合改革会议上提出的：“一律不得借债搞建设，一律不得为经济活动提供担保”的精神，充分发挥财政职能作用，建立债务风险监测指标体系，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，并按照省里规定的警戒线标准，即：负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%的要求，切实控制新的债务发生。
（五）以民主管理为重点，确保村级组织正常运转。从总体上看，我区村级集体经济都比较薄弱，村级组织负债情况也比较严重，少数基层党组织缺乏凝聚力、战斗力，一些党员干部“双带”能力不够强，影响了农村基层组织的正常运行。下一步重点要在壮大村级集体经济、积极推行“一事一议”、完善村民自治制度等三个方面下功夫，确保村级组织正常运转，为推进社会主义新农村建设奠定基础。
一要努力壮大村级集体经济。确保村级组织正常运转，促进农村公益事业不断发展，关键是要壮大村级集体经济。一方面要从资源优势出发，增强村级组织“自我造血”功能。另一方面，要抓紧制定《柯城区确保村级组织运转经费补助办法》，落实补助对象，明确使用范围、补助标准。同时，要兑现好去年已出台的关于离任村主职干部生活补助，要加强对补助的审批和发放程序的监督管理，切实把好事办好。
二要积极推行“一事一议”。“一事一议”是农村综合改革的一项重点任务，是村级民主建设的重大举措，也是村级事业可持续发展的重要保障，有利于改善干群关系。对与群众密切相关、直接受益的事情，一家一户做不好、但又有利于改善群众生产生活的事情，都可以用“一事一议”这一民主筹资筹劳的办法，用村民普遍认可的办法和途径加快农村公益事业发展。
三要完善村民自治制度。全区村委会换届选举工作已基本完成。现在重点是要完善以村务公开和民主管理为主要内容的村民自治制度，加强村民代表会议、村务公开监督小组、村民民主理财小组建设，推进民主议事协商、集体财务审计监督、民主评议村干部等制度建设和创新，实现村务公开内容、形式、程序“三个到位”，不断提高村务管理的民主化程度。今年我区要创建1个省级示范乡镇（街道）和3个省级示范村。3年内全区农村要基本达到省村务公开民主管理规范化建设标准。
（六）以公共服务为重点，深化农村公共卫生体制改革。农村公共卫生是农村社会事业中的最大短腿，因病致贫、因病返贫成为当前农村亟需引起高度关注的现象。
一是健全区、乡、村三级公共卫生服务网络。大力推进区人民医院扩建工程建设，发挥其医疗业务指导中心作用。充实妇幼保健人员，提高妇幼保健能力和水平，建立健全卫生监督网络，加强乡镇卫生院建设和管理，增强公共卫生服务水平，多种形式举办村级卫生室。
二是加大农村公共卫生投入。建立公共卫生服务和农民健康体检专项资金，同时加大卫生监督、妇幼保健、乡村卫生经费、卫生基础设施等经费投入。
三是深化农村卫生院改革。按照“做强中心卫生院，搞活乡卫生院、改制卫生院分院”的思路，整合农村卫生资源，提高公共卫生服务水平。
三、加强领导，确保农村综合改革工作取得明显成效
农村综合改革工作，意义大，任务重，要求高。前阶段，我们做了大量扎实细致的工作，为深入推进改革奠定了基础，创造了良好条件。下一步，我们要继续强化组织协调，整合各方力量，认真做好工作，确保全区农村综合改革工作在今年6月底前基本告一段落。
第一，明确步骤，精心实施。3月下旬到6月底，用3个月的时间完成我区农村综合改革工作。具体实施分三个阶段：一是宣传发动阶段（3月下旬－4月底）。主要任务是，部署全区农村综合改革工作，制定农村综合改革政策，开展新闻宣传活动，统一思想，提高认识，营造氛围。各乡镇（街道）要根据区委区政府的统一部署，开好党政领导班子会议，建立组织领导机构，做好调查研究，制订具体实施工作计划。二是组织实施阶段（4月底－6月中旬）。主要任务是，因地制宜制定农村改革方案，全面推进乡镇机构改革、义务教育管理体制改革、区乡财政体制改革和农村公共卫生体制改革。各乡镇（街道）要按照改革方案，抓好各项改革措施的落实，确保完成改革任务。三是检查总结阶段（6月中旬－6月底）。主要任务是，查漏补缺，完善提高，搞好有关资料的收集、整理、归档工作。同时，认真总结农村综合改革的阶段性成果，进一步完善政策措施，形成比较完整、规范的各项制度措施，建立巩固改革成果的长效机制。各乡镇（街道）的改革实施方案既要与全区的实施方案保持一致性，又要有自己的重点和特色，具有较强的针对性和可操作性。
第二，明确责任，增强合力。各职能部门要牢固树立大局观念，在农村综合改革试点工作中要起引领作用，认真做好本部门承担的指导、协调和组织工作，密切配合，形成合力。要明确各成员单位的职责：一是综合协调工作，由区农综改办和区财政局负责；二是乡镇机构改革工作，由区委组织部、人事劳动社会保障局负责；三是农村义务教育管理体制改革工作，由区教育体育局负责；四是区乡财政体制改革工作，由区财政局负责；五是化解乡镇债务工作，由区农办、农业局、财政局负责；六是村级组织运转保障机制工作，由区委组织部、农办、农业局、人劳局、财政局负责。七是农村公共卫生体制工作，由区卫生局、财政局负责。各单位要按照分工，进一步落实好各自的职责，并根据改革的总体要求，深入基层进行督促检查和指导。
第三，分类指导，循序渐进。针对各乡镇发展不平衡、存在一定差异性的现实，要坚持从实际出发，在把握好总体原则的基础上，分类指导，因乡镇因街制宜。同时，要看到农村综合改革的系统性、长期性，这是一项崭新的制度安排，不可能一蹴而就，必须坚持循序渐进，既要着力在重点领域实现突破，又要注重改革的整体协调推进。
第四，统筹兼顾，合理安排。推进农村综合改革的最终目的是为了推动经济社会又快又好发展，是为了促进社会主义新农村建设。在实践中，必须正确处理好改革、发展、稳定的关系，在切实完成农村综合改革的同时，要咬紧发展不放松，做到通盘考虑、统筹兼顾、合理安排。既不能脱离中心工作只搞改革，又不能因面上工作忙而降低改革工作要求；既要认真完成好改革任务，又要确保各项工作齐头并进。特别是区委、区政府下达的各项工作目标任务，必须认真地完成。同时，要确保社会大局稳定。改革是利益的调整，农村综合改革必然会影响到部分人的个人利益，难免会出现这样那样的不稳定因素，各乡镇各部门必须高度重视，切实抓好维护稳定工作。要通过深入基层、深入群众做耐心细致的工作，将不稳定因素消除在萌芽状态。
第五，加强宣传，营造氛围。 要利用各种渠道，广泛宣传改革的目的意义和方法步骤，让广大干部明白，让人民群众了解。要充分发挥宣传媒体的作用，通过开辟专栏等形式，进行有深度的强势报道。要及时发现、总结各地各部门推进农村综合改革的好做法、好经验，做好简报工作，对有价值的经验及时进行报道，同时加以宣传推广，大造声势，努力形成人人都来关心改革、支持改革的良好氛围。
同志们，做好农村综合改革工作意义重大、任务艰巨。我相信，在区委领导下，在全区干部群众的共同努力下，我区农村综合改革工作一定能做出特色、取得实效。
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